《電信法》起草階段接近尾聲 5部分體現(xiàn)創(chuàng)新

　　本刊記者 王倩倩
  　醞釀了24年的《電信法》近日終于取得了實質(zhì)性進展，據(jù)透露，目前《電信法(草稿)》在信息產(chǎn)業(yè)部的委托起草階段已經(jīng)接近尾聲，按照計劃，信息產(chǎn)業(yè)部將于6月中旬左右將草稿正式上報國務院法制辦，完成部內(nèi)的立法工作。
　　明年下半年有望出臺
　 《電信法》的出臺雖然已經(jīng)進入沖刺階段，但是根據(jù)立法計劃，最快也要到明年下半年才能正式出臺。
  　據(jù)一位參與《電信法》起草的業(yè)內(nèi)專家介紹，按照我國《立法法》的規(guī)定，《電信法》需要先經(jīng)過國務院總理辦公會議通過，再報全國人大常委會，一般經(jīng)三審方能通過。這個過程是同類法律都要經(jīng)歷的，時間也都較長。如果一切進展順利，明年下半年《電信法》就可以正式頒布了。當然其中還存在一些變數(shù)，但對于信產(chǎn)部來說，作為草稿起草者，其歷史使命已經(jīng)基本完成。
    對比世界其它國家，《電信法》的制訂和出臺大多也屬難產(chǎn)。美、日、韓和多數(shù)歐洲國家的《電信法》幾乎都是上世紀90年代中后期才出臺的，而到現(xiàn)在，這些國家也不可避免地遇到了監(jiān)管、競爭等難題?？梢婋娦朋w制改革和電信技術(shù)發(fā)展是一個不斷深化和動態(tài)發(fā)展的過程，要想捕捉其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，也必然是一個長期、動態(tài)的過程。而且我國電信體制改革內(nèi)容尤其復雜，從1994年成立聯(lián)通打破壟斷開始，也不過10年時間，這樣看來，《電信法》的出臺時間并不算晚。
    《電信法》新在哪里？
    此前，信息產(chǎn)業(yè)部副部長蔣耀平曾在公開場合透露，《電信法》的指導原則是“打破壟斷、公平競爭、優(yōu)化配置、加強監(jiān)管”。接觸并閱讀過《電信法(草稿)》的人普遍認為它體現(xiàn)了破除壟斷、保護競爭的立法思想，在借鑒國外電信立法經(jīng)驗和我國現(xiàn)有立法成果的基礎(chǔ)上，制定一部適應我國電信監(jiān)管需要的有中國特色的電信基本法。
    據(jù)專家介紹，最新的《電信法(草稿)》一共有十幾章，主要包括總則、電信市場、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資源、電信資費、普遍服務、用戶權(quán)益保護、電信建設、無線電管理、網(wǎng)絡和信息安全、電信監(jiān)管機構(gòu)等內(nèi)容。此外，還有法律責任的設定。
    自1980年將《電信法》的起草提上日程，至今已經(jīng)悠悠24載，我國電信業(yè)歷經(jīng)郵電分營、電信重組，也早已不復當年模樣，2000年頒布的《電信條例》已經(jīng)不能解決現(xiàn)實中不斷暴露出來的矛盾和問題。一位參與討論過《電信法》的相關(guān)人士告訴記者，法律的直接目的是要解決市場現(xiàn)有問題，因此對于目前電信市場比較突出的矛盾，如破壞網(wǎng)間互聯(lián)的行為較多；價格戰(zhàn)此起彼伏，電信管制權(quán)威受到嚴重挑戰(zhàn)；用戶駐地網(wǎng)出現(xiàn)新的壟斷，平等競爭難以保障；一些國內(nèi)外公司開始申請經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務，市場有效競爭架構(gòu)亟待形成；電信監(jiān)管體制不順暢，電信監(jiān)管機構(gòu)與其它相關(guān)政府職能部門的權(quán)力交叉沖突時有發(fā)生等等，在《電信法》的起草和討論中都被給予了較大關(guān)注。
    與《電信條例》相比，《電信法》的突破和創(chuàng)新具體表現(xiàn)在以下幾點。
    第一，市場準入開始放松，部分電信業(yè)務實行登記管理。從世界各國/地區(qū)的電信業(yè)務許可管理情況看，在電信服務及產(chǎn)業(yè)日趨國際化的趨勢下，政府對于基礎(chǔ)電信業(yè)務的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務給予較高管制外，增值電信業(yè)務則大多加以放寬?！?A href="http://m.odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》順應這一趨勢，一方面可以減少監(jiān)管成本，另一方面也符合WTO“電信市場開放”的原則。
    第二，網(wǎng)間互聯(lián)強化了主導運營商的義務。互聯(lián)互通一直是監(jiān)管難點，作為在獲得市場準入時有過嚴格承諾的各電信運營商，搞好互聯(lián)互通是大家共同的責任。當前，一些運營商特別是主導運營商互聯(lián)互通的積極性不高幾乎成為網(wǎng)間互聯(lián)最大的障礙所在，以法律形式確認主導運營商的義務，取消不對稱管制，不偏袒主導運營商，也不縱容弱小，才能促進市場公平競爭局面的形成。
    第三，普遍服務專章設立，規(guī)定了基本制度規(guī)范。據(jù)透露，新的《電信法》里面明確規(guī)定要盡快建立電信普遍服務基金，以基金制作為一個機制來實現(xiàn)電信普遍服務。
    第四，電信資費實行過渡原則，逐步形成市場定價機制?！?A href="http://m.odinmetals.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》對未來電信資費定價提供了一個較為寬松的法律空間。市場競爭充分的，由市場定價，競爭不充分的，是政府定價或政府指導價。但是具體到某一業(yè)務并沒有明確規(guī)定，要等《電信法》出臺后再制訂更細則的東西，與《電信法》配套。
    第五，用戶駐地網(wǎng)管理著眼于保護運營商的平等介入和用戶的選擇權(quán)。
    爭議依然存在
    在《電信法》征求意見的過程中，各方關(guān)注的焦點不盡相同，爭議比較多的問題主要是三網(wǎng)融合、無線電管理體制、用戶駐地網(wǎng)、市場準入管理、網(wǎng)絡和信息安全問題等。
    一部法律的出臺，往往牽涉方方面面的利益，尤其是各家運營商的利益。由于各家運營商市場地位不一，關(guān)注的內(nèi)容自然不同。弱勢運營商普遍要求加重對主導運營商的管制，而主導運營商則要求更多地發(fā)揮市場機制作用。與會專家表示，總體來說，運營商對于明確政府和市場的關(guān)系，促進公平有效的競爭環(huán)境這一要求都是一致的。
    與運營商相比，參與討論的專家們對促進市場有效競爭、放松準入管理、用戶權(quán)益保護、信息安全等問題給予了高度關(guān)注。
    另據(jù)透露，《電信法》所涉及的監(jiān)管權(quán)力，包括全業(yè)務管理、電信投資、電信資費、網(wǎng)絡內(nèi)容與安全等權(quán)利長期分散在國家的各個部門，這些監(jiān)管權(quán)力的再分配也是《電信法》面臨的一大挑戰(zhàn)。
    針對當前電信行業(yè)的復雜性，出現(xiàn)這些爭議是必然的。雖然電信法急需出臺，但電信法不是萬能的，不能“包治百病”。電信管制涉及的范圍很廣，而《電信法》只是做一些基本制度設計，一些具體規(guī)則還需要法律效力較低的法規(guī)和規(guī)章來落實。同時，法律的實施還必須以電信體制繼續(xù)深入改革作為配合，因為我國畢竟是一個行政主導的國家，電信管制既要以法律為基礎(chǔ)，同時在一定時期內(nèi)，必要的行政手段也是必不可少的。