分析：美國(guó)威脅吊銷中國(guó)電信美洲公司214牌照

  ICC訊 國(guó)聯(lián)邦司法部于4月9日宣布，中國(guó)電信集團(tuán)美洲公司在美國(guó)的經(jīng)營(yíng)授權(quán)對(duì)美國(guó)構(gòu)成國(guó)家安全與執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)電信安全審查小組向美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)提出，建議吊銷并終止中國(guó)電信美洲公司在美國(guó)提供國(guó)際通信服務(wù)的授權(quán)，但目前美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)尚未就該建議做出決定。4月10日，我國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)在例行記者會(huì)上就此事件表態(tài)，表示堅(jiān)決反對(duì)，并敦促美方停止將國(guó)家安全泛化，將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化的錯(cuò)誤做法。對(duì)此，筆者做以下分析，并提出一系列應(yīng)對(duì)建議，供相關(guān)人士參考。

  關(guān)于中國(guó)電信美洲公司214牌照的相關(guān)分析

  所謂214牌照，是指根據(jù)美國(guó)通信法（1934年版及1996年修訂版）第214條規(guī)定，取得FCC頒發(fā)的國(guó)際電信業(yè)務(wù)授權(quán)。據(jù)了解，中國(guó)電信美國(guó)公司于2001年6月13日向美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)申請(qǐng)214牌照，同年7月6日獲得批準(zhǔn)。

  2007年，中國(guó)電信美洲公司股權(quán)發(fā)生變化，由中國(guó)電信集團(tuán)有限公司下屬子公司，變更為中國(guó)電信股份有限公司下屬子公司，并向美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)申請(qǐng)214牌照變更。經(jīng)過(guò)美國(guó)電信安全審查小組的安全審查，在中國(guó)電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書后，當(dāng)時(shí)美國(guó)電信安全審查小組向美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)建議，不反對(duì)中國(guó)電信美洲公司的股權(quán)變更申請(qǐng)。

  美國(guó)司法部2020年4月9日公告顯示，司法部主導(dǎo)了對(duì)中國(guó)電信214牌照的審查，指控中國(guó)電信違背了2007年與司法部簽署的這份保證書承諾的條款。美國(guó)電信安全審查小組在給美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)的建議中指出，中國(guó)電信在美國(guó)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)存在重大的和不可接受的國(guó)家安全和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，使FCC授權(quán)中國(guó)電信的214牌照不符合美國(guó)的公共利益，具體包括以下幾點(diǎn)：

  第一，自2007年以來(lái)，美國(guó)的國(guó)家安全環(huán)境持續(xù)變化，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到中國(guó)在針對(duì)美國(guó)的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中的作為。第二，對(duì)中國(guó)電信有可能受到中國(guó)政府的利用、影響和控制表示擔(dān)心。第三，中國(guó)電信向美國(guó)政府當(dāng)局提供的關(guān)于中國(guó)電信在何處存儲(chǔ)其美國(guó)記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰(shuí)可以訪問(wèn)這些記錄的疑問(wèn)。第四，中國(guó)電信關(guān)于其網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐的公開(kāi)陳述不準(zhǔn)確，引發(fā)了有關(guān)中國(guó)電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡(luò)安全與隱私法的問(wèn)題。第五，中國(guó)電信在美國(guó)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)為中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)提供了條件，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)間諜活動(dòng)以及美國(guó)通信的中斷和誤導(dǎo)。

  美國(guó)電信行業(yè)監(jiān)管政策將發(fā)生重大變化

  美國(guó)電信行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域一直存在雙重監(jiān)監(jiān)管體制，一是美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)，二是美國(guó)電信安全審查小組，前者是美國(guó)正式的法定聯(lián)邦政府電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)；后者的職能主要是協(xié)助美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)審查在美的電信許可申請(qǐng)是否可能給國(guó)家?guī)?lái)風(fēng)險(xiǎn)。

  美國(guó)電信安全審查小組與美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)最大的不同是，它是一個(gè)跨部門的工作小組，主要由美國(guó)聯(lián)邦政府下轄國(guó)務(wù)院（DoS）、司法部（DoJ）、國(guó)防部（DoD）、國(guó)土安全部（DHS）、財(cái)政部（DoT）、商務(wù)部（DoC）和貿(mào)易代表署（USTR）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等部門的官員組成。

  2020年4月4日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，正式成立“美國(guó)電信服務(wù)行業(yè)外國(guó)參與評(píng)估委員會(huì)”。根據(jù)美國(guó)司法部公告，該委員會(huì)將取代之前非正式的跨部門工作小組，新成立的“美國(guó)電信服務(wù)行業(yè)外國(guó)參與評(píng)估委員會(huì)”主席由美國(guó)司法部長(zhǎng)兼任。

  美國(guó)司法部公告顯示，新成立的“美國(guó)電信服務(wù)行業(yè)外國(guó)參與評(píng)估委員會(huì)”自總統(tǒng)行政令簽發(fā)之日起，將取代美國(guó)電信安全審查小組，行使其原來(lái)的相關(guān)職能。自此，“美國(guó)電信服務(wù)行業(yè)外國(guó)參與評(píng)估委員會(huì)”正式升級(jí)為美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)。隨著總統(tǒng)行政令的生效，美國(guó)電信行業(yè)的監(jiān)管政策將發(fā)生重大變化，美國(guó)電信監(jiān)管的戰(zhàn)略重點(diǎn)是對(duì)美國(guó)的外國(guó)基礎(chǔ)電信給國(guó)家?guī)?lái)安全的審查和監(jiān)管，矛頭主要指向中國(guó)在美的電信運(yùn)營(yíng)商。

  相關(guān)分析與應(yīng)對(duì)建議

  當(dāng)前，特朗普政府面臨的最大問(wèn)題不是抗擊新冠肺炎疫情，而是今年的總統(tǒng)大選。新冠肺炎疫情下，對(duì)中國(guó)的態(tài)度變?yōu)槊绹?guó)大選的主要議題，特朗普和拜登陣營(yíng)均顯示了各自對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度。筆者注意到，美國(guó)共和黨議員雷納齊近日在其推特上稱，今年大選的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題將是，誰(shuí)可以對(duì)中國(guó)采取更強(qiáng)硬態(tài)度和追責(zé)中國(guó)。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》稱，美國(guó)共和黨日益意識(shí)到，將中國(guó)上升為新冠肺炎疫情的罪人，是在今年大選中擺脫困境的最佳方式。

  事實(shí)上，美國(guó)對(duì)中國(guó)的遏制是其長(zhǎng)期國(guó)家戰(zhàn)略，盡管美國(guó)的民主黨和共和黨在多個(gè)方面存在沖突，但是在遏制中國(guó)這一問(wèn)題上具有高度一致性，因此中資通信企業(yè)在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)具有巨大不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)吊銷中國(guó)電信在美國(guó)的214牌照以及中國(guó)聯(lián)通在美國(guó)的214牌照都會(huì)是必然事件，只是時(shí)間早晚的問(wèn)題而已。因此，我們必須做好充分的預(yù)案和法律應(yīng)對(duì)措施，并仔細(xì)研究中資電信企業(yè)在美國(guó)的良性退出機(jī)制。

  筆者建議，應(yīng)適時(shí)成立一個(gè)跨部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組，專家組要由國(guó)際法、國(guó)際信息通信投資、電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、會(huì)計(jì)與資產(chǎn)評(píng)估等多領(lǐng)域的專家組成。由該專家組全面評(píng)估中國(guó)電信美國(guó)公司在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和牌照吊銷后的投資損失，并安排相關(guān)預(yù)案和退出機(jī)制。具體涉及美國(guó)政府終止中國(guó)電信美國(guó)公司214許可后，給中國(guó)電信美國(guó)公司造成的實(shí)際損失、預(yù)期損失和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與影響，特別是牌照吊銷后引發(fā)的美國(guó)境內(nèi)外用戶的投訴和賠償以及信用風(fēng)險(xiǎn)等，具體應(yīng)當(dāng)采取以下積極應(yīng)對(duì)措施：

  首先，就美國(guó)吊威脅銷中國(guó)電信美洲公司214牌照事件，重點(diǎn)考慮依法做出兩種應(yīng)對(duì)預(yù)案，一是對(duì)照指控，積極準(zhǔn)備相關(guān)證據(jù)，一旦牌照被吊銷后，立即啟動(dòng)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)的行政訴訟；二是根據(jù)WTO法律框架下的DSU機(jī)制，在GATS項(xiàng)下的有關(guān)基礎(chǔ)電信和增值電信服務(wù)的承諾和義務(wù)框架下，由國(guó)家出面要求與美國(guó)政府在WTO的框架內(nèi)進(jìn)行磋商。

  其次，針對(duì)美方的指控，全面評(píng)估中國(guó)電信于2007年與司法部簽署保證書的履行狀況，重點(diǎn)對(duì)中國(guó)電信美洲公司的214牌照運(yùn)營(yíng)狀況與安全保證書承諾事項(xiàng)進(jìn)行交叉合規(guī)審查和評(píng)價(jià)，盡快由第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)出具中國(guó)電信美國(guó)公司214許可運(yùn)營(yíng)狀況的安全合規(guī)評(píng)估報(bào)告。

  同時(shí)，調(diào)查了解美國(guó)當(dāng)局是否對(duì)美國(guó)境內(nèi)擁有214牌照的其他外國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商也進(jìn)行了類似的安全調(diào)查。如果沒(méi)有，且中國(guó)電信美洲公司并未有任何違反“安全保證書”的行為，那么，美國(guó)對(duì)中國(guó)電信美國(guó)公司的調(diào)查和威脅吊銷拍照的行為就采取了“不公平”和“歧視性“的行為，其行為相悖于中美兩國(guó)加入WTO時(shí)確定的“非歧視原則”和“國(guó)民待遇原則”。

  此外，不能孤立地看待美國(guó)對(duì)中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商在美國(guó)機(jī)構(gòu)的歧視行動(dòng)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將本國(guó)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商在美國(guó)所遭受的制裁，一并納入“中美貿(mào)易談判”的大框架之中，這樣方可全盤評(píng)估，有的放矢。（作者王春暉為南京郵電大學(xué)教授、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院首席專家；作者程樂(lè)為浙江大學(xué)教授）