研究電信管制的世界知名專家拉豐和泰勒爾在《電信競(jìng)爭(zhēng)》中寫道:“某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并不那么容易放開管制,一些基礎(chǔ)行業(yè),如電信,其基礎(chǔ)設(shè)施的固定成本極高,如果為激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)而復(fù)制多套基礎(chǔ)設(shè)施,那么社會(huì)成本將過于高昂。因此,這些行業(yè)必須保持國(guó)家管制狀態(tài)。”由此可見,電信業(yè)屬于自然壟斷行業(yè),先天不適合競(jìng)爭(zhēng),適合國(guó)家管制。
隨著科技的日益發(fā)展,人們對(duì)一向認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)的電信業(yè)產(chǎn)生了一種新認(rèn)識(shí):壟斷只是暫時(shí)的,不可能永久存在下去。產(chǎn)生這樣認(rèn)識(shí)的原因在于,市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)可以減少甚至消滅規(guī)模經(jīng)濟(jì),從而打破一家企業(yè)壟斷一個(gè)行業(yè)的局面。基于以上認(rèn)識(shí),歐美等國(guó)逐步放開電信市場(chǎng),出乎意料地給市場(chǎng)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。美國(guó)司法部訴at&t公司案便是其中的代表之作,對(duì)于我國(guó)電信業(yè)實(shí)施反壟斷具有重要的借鑒意義。
拆分at&t 具有劃時(shí)代意義
at&t曾經(jīng)是美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)及設(shè)備市場(chǎng)上具有絕對(duì)壟斷地位的公司,1982年美國(guó)法院做出將at&t一分為八的判決。拆分后,保留原公司名稱的at&t只能經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù),被肢解的七個(gè)小貝爾公司只能經(jīng)營(yíng)市話業(yè)務(wù)。該判決具有重大的劃時(shí)代意義,真正開啟了一場(chǎng)電信業(yè)的革命。在美國(guó)1996年《電信法》頒布之前,該案例成為美國(guó)電信業(yè)管制的主要法律依據(jù)。
當(dāng)然,該判決并不是取消貝爾公司的壟斷地位,而是不允許它通過濫用壟斷地位謀取不合理的好處,為此美國(guó)的市話市場(chǎng)在此判決生效后依然被認(rèn)為是自然壟斷。但是該判決有效地促進(jìn)了長(zhǎng)話市場(chǎng)成為競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng),MCI公司、Sprint公司與at&t公司展開充分競(jìng)爭(zhēng),服務(wù)、價(jià)格更加趨于合理,有利于消費(fèi)者。長(zhǎng)話市場(chǎng)成為競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)也對(duì)市話產(chǎn)生了巨大的沖擊,一項(xiàng)新法案孕育而生。
以該判決為重要參考依據(jù),美國(guó)1996年通過了新《電信法》,該法案旨在開放市話市場(chǎng)和進(jìn)一步開放長(zhǎng)話市場(chǎng)。鑒于貝爾公司在市場(chǎng)上的壟斷地位,《電信法》的第251款特別規(guī)定,允許他人為傳播或者轉(zhuǎn)播信息進(jìn)入網(wǎng)絡(luò),且允許進(jìn)入技術(shù)上可以達(dá)到的任何部位,并保證與公司自身服務(wù)有著同等的質(zhì)量;提供服務(wù)時(shí)不得附加不合理的條件,對(duì)任何網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入者均不得實(shí)施歧視性待遇。同時(shí)規(guī)定,該公司僅當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)者有效開放市話市場(chǎng)的前提條件下,方可通過獨(dú)立的子公司經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)。
聯(lián)邦法院對(duì)at&t的判決一舉打破了美國(guó)電信業(yè)長(zhǎng)期由一家企業(yè)獨(dú)占的局面,間接催促了《電信法》的誕生。美國(guó)電信市場(chǎng)成為一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng),特別是市話市場(chǎng)隨著新法案的頒布更加具有活力。除貝爾公司外,at&t、MCI以及其它經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的企業(yè)在市話市場(chǎng)上也很活躍,它們有的通過轉(zhuǎn)售貝爾公司的服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng),有的通過自己的網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備進(jìn)入市場(chǎng)。
值得借鑒之處
美國(guó)開放電信業(yè)的立法及實(shí)踐,特別是1982年聯(lián)邦法院對(duì)at&t公司的判決為其它國(guó)家和地區(qū)開放電信市場(chǎng)提供了許多可供借鑒的啟示。
第一,采取拆分的方式。判令at&t公司于1984年一分為八,其母公司只能經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù),不能再經(jīng)營(yíng)市話業(yè)務(wù),防止交叉補(bǔ)貼造成的壟斷。被肢解的其它7個(gè)小貝爾只能經(jīng)營(yíng)市話業(yè)務(wù)。
at&t之所以能在長(zhǎng)話和市話市場(chǎng)都占據(jù)壟斷地位,主要原因是該公司先前主要發(fā)展長(zhǎng)話業(yè)務(wù),在該領(lǐng)域沒有其它公司能跟它展開競(jìng)爭(zhēng)。在奠定了長(zhǎng)話市場(chǎng)的壟斷地位后at&t進(jìn)入市話市場(chǎng),在該領(lǐng)域,at&t利用技術(shù)資金上的優(yōu)勢(shì),采用交叉補(bǔ)貼的方式,用長(zhǎng)話市場(chǎng)上的收入補(bǔ)貼市話市場(chǎng)上的虧損,以極低的資費(fèi)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng),迫使其它企業(yè)逐步退出了市場(chǎng),進(jìn)而達(dá)到在市話市場(chǎng)上的壟斷。拆分后的at&t公司不僅實(shí)力大損,而且更直接地面臨著其它公司激烈的競(jìng)爭(zhēng),再也無法達(dá)到拆分前壟斷的高度。拆分at&t的方式成為后來各國(guó)電信改革中普遍效仿的方式。
第二,at&t公司必須對(duì)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的企業(yè)不歧視地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)。為了維持它在市場(chǎng)上的壟斷地位,at&t利用技術(shù)資金上的優(yōu)勢(shì),抵制其它可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的公司的電信設(shè)備進(jìn)入其網(wǎng)絡(luò),且不允許用戶使用其它公司的通信設(shè)備。
聯(lián)邦法院依據(jù)著名的“基礎(chǔ)設(shè)施理論”對(duì)該案進(jìn)行了判決,該理論認(rèn)為,無理由拒絕入網(wǎng)或者拒絕使用基礎(chǔ)設(shè)施被認(rèn)定是濫用市場(chǎng)支配地位的行為。at&t公司不允許其它公司進(jìn)入其網(wǎng)絡(luò),違反了《謝爾曼法》第2條。聯(lián)邦法院的判決在一定程度上更加有利于互聯(lián)互通,間接促成了美國(guó)1996年《電信法》關(guān)于互聯(lián)互通規(guī)定的誕生:主要供應(yīng)商有義務(wù)在任何技術(shù)可行的網(wǎng)絡(luò)接點(diǎn)提供互聯(lián)互通服務(wù)?,F(xiàn)在,歐盟大多數(shù)國(guó)家的《電信法》都明確規(guī)定了接入和互聯(lián)互通的義務(wù),如英國(guó)2003年《電信法》對(duì)此做出了詳細(xì)的規(guī)定。公平高效的互聯(lián)互通制度可以有效地促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),防止出現(xiàn)新的壟斷。對(duì)于消費(fèi)者而言,可以有多種選擇的途徑,以更加合理的資費(fèi)享受到優(yōu)厚的服務(wù)。
我國(guó)電信業(yè) 重組的實(shí)踐
1997年信息產(chǎn)業(yè)部成立之前,我國(guó)電信業(yè)的體制基本上是政企合一,即郵電部既是公用電信的經(jīng)營(yíng)者,亦是市場(chǎng)管理者。為了順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流,改善電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)1998年在原電子部和郵電部的基礎(chǔ)上成立了信息產(chǎn)業(yè)部,實(shí)行郵電分營(yíng)。借鑒美國(guó)司法部訴at&t公司案中聯(lián)邦法院的判決,結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情,國(guó)家對(duì)電信業(yè)采取了一系列反壟斷措施,試圖進(jìn)一步開放電信市場(chǎng),鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),主要措施有以下方面。
第一,拆分中國(guó)電信。仿效聯(lián)邦法院對(duì)at&t一分為八的做法,我國(guó)對(duì)電信業(yè)反壟斷亦采取了拆分的方式,將當(dāng)時(shí)的電信總局一分為四,包括固定電話、移動(dòng)通信、無線尋呼和衛(wèi)星通信共4個(gè)公司。這些公司是獨(dú)立核算和自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè),可以相互進(jìn)入對(duì)方的服務(wù)市場(chǎng)。再加上1994年7月成立的中國(guó)聯(lián)通,這5家公司有平等的通信資源和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì),是當(dāng)時(shí)我國(guó)電信市場(chǎng)上5個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
我國(guó)的這種拆分屬于豎切,稍不同于美國(guó)的橫切。一分為四有力地挑戰(zhàn)了壟斷,帶來了電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),一定程度上為普通消費(fèi)者帶來了利益。
第二,初步實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。1982年美國(guó)法院對(duì)at&t的判決中,責(zé)令at&t不歧視性地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)。該判決有兩個(gè)重點(diǎn):不歧視和開放網(wǎng)絡(luò)。在實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的條件下,不歧視擺在了更加重要的位置。
我國(guó)電信企業(yè)在成功解決了互聯(lián)互通所涉及的技術(shù)問題后,借鑒該判決的經(jīng)驗(yàn),制定了《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》,用法律的手段將互聯(lián)互通做出了較為明確的規(guī)定。在規(guī)定中,對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的互聯(lián)義務(wù)、違反互聯(lián)要求的懲罰等均做出了說明。雖然全文并沒有出現(xiàn)明顯的“不歧視性”字眼,但在全文中貫穿的主要思路就是保障電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者間公平、有效競(jìng)爭(zhēng),防止出現(xiàn)新的壟斷。
第三,扶持中國(guó)聯(lián)通。美國(guó)聯(lián)邦法院1982年對(duì)at&t的判決中,判定at&t必須對(duì)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的企業(yè)(如MCI)非歧視性地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)。事實(shí)上,隨著科技的發(fā)展,無線電波可以取代電線作為傳導(dǎo)媒介,MCI在當(dāng)時(shí)可以通過無線電波向某些用戶提供價(jià)格低廉的長(zhǎng)話服務(wù),但它必須得使用at&t的電信網(wǎng)絡(luò),而at&t又不愿意這么做。
法院的判決實(shí)際上也變相扶持了MCI,鼓勵(lì)企業(yè)使用新的技術(shù)手段來促進(jìn)效益的提高,進(jìn)而積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)1994年成立中國(guó)聯(lián)通,對(duì)打破電信壟斷有著積極意義。為了更有效地推動(dòng)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)并沒有像美國(guó)那樣變相地扶持MCI,而是以積極的姿態(tài)扶持中國(guó)聯(lián)通,例如允許中國(guó)聯(lián)通使用鐵道部和中國(guó)電力總公司的專用通信網(wǎng)絡(luò),將中國(guó)聯(lián)通列入國(guó)務(wù)院直屬的39個(gè)特大型企業(yè)等。
未來任重而道遠(yuǎn)
電信業(yè)是特殊的行業(yè),在這個(gè)領(lǐng)域,壟斷和反壟斷交錯(cuò)存在。借鑒歐美反壟斷的經(jīng)驗(yàn),特別是美國(guó)司法部訴at&t公司案,我國(guó)也采取了一系列反壟斷措施,但是仍有許多不足之處亟待完善。歷時(shí)13年的爭(zhēng)論與博弈,中國(guó)首部《反壟斷法》已于2009年8月1日施行。該法案的誕生將進(jìn)一步預(yù)防和制止壟斷行為,保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。在《反壟斷法》的規(guī)制下,我國(guó)電信業(yè)如何做大做強(qiáng),反壟斷如何進(jìn)行到底,是我們將面臨的重大課題,在解決這些課題時(shí),以下問題值得深思。
第一,進(jìn)一步開放電信網(wǎng)絡(luò),嚴(yán)格遵守非歧視性。盡管我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通,但是仍存在事實(shí)上的互聯(lián)不通,且頻繁發(fā)生某些運(yùn)營(yíng)商歧視性地對(duì)待其它電信企業(yè)的現(xiàn)象。在我國(guó),電信、電力等公用事業(yè)部門的網(wǎng)絡(luò)都是國(guó)家的財(cái)產(chǎn),在這種情況下,通過國(guó)家的授權(quán)經(jīng)營(yíng)而取得壟斷地位的企業(yè)不能超越權(quán)利抵制競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入其網(wǎng)絡(luò),而是應(yīng)當(dāng)投入資源建設(shè)網(wǎng)絡(luò)滿足社會(huì)要求,實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
在這樣的大背景下,我們應(yīng)更進(jìn)一步開放電信網(wǎng)絡(luò),讓電信企業(yè)在更加充分的在市場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng),最終受益的是消費(fèi)者和公共利益。當(dāng)然,開放電信網(wǎng)絡(luò)的必要條件是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者公平、非歧視地對(duì)待其它經(jīng)營(yíng)者,只有這樣,才會(huì)真正做到公平有效的競(jìng)爭(zhēng)。這是一個(gè)很復(fù)雜的命題,如何讓電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者真正做到非歧視性,不做有什么樣的嚴(yán)重后果,在這一系列問題上我國(guó)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》及《反壟斷法》并沒有做出規(guī)定,這是目前法律上的欠缺之處,在此,美國(guó)《1996電信法》第251條值得我們借鑒。
第二,進(jìn)一步提高監(jiān)管透明度。為了給競(jìng)爭(zhēng)者提供平等的資源和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì),政府應(yīng)當(dāng)公開市場(chǎng)管理的規(guī)則,特別是在授予經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的條件、國(guó)家實(shí)行監(jiān)督和管制的領(lǐng)域以及號(hào)碼和頻譜等資源分配等方面,應(yīng)當(dāng)本著公開、公平和公正的原則,做到有章可循,實(shí)現(xiàn)管理的透明化?!斗磯艛喾ā返念C布將遏制電信業(yè)的行政性壟斷,促使監(jiān)管者改變?cè)杏^念,提高電信監(jiān)管透明度,積極協(xié)調(diào)電信企業(yè)之間、監(jiān)管者與企業(yè)之間、企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系,以便更有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),健康規(guī)范地發(fā)展我國(guó)電信業(yè)。